一、土地利用与管理的基本情况

（一）新增建设用地指标使用情况

2018年第一季度，郑州市尚未获取年度新增建设用地指标。截至目前，已经安排使用新增建设用地指标为275.9191公顷（含单独选址项目），涉及农用地274.8250公顷，其中耕地243.0016公顷。

（二）城乡建设用地增减挂钩情况

2018年第一季度郑州市城乡建设用地增减挂钩上报5批次，新建区面积117.6104公顷，环比下降49.26%；拆旧区面积118.2014公顷，环比下降54.32%。城乡建设用地增减挂钩批回3批次，建新区面积84.9205公顷，环比下降48.51%；拆旧区面积85.0964公顷，环比下降49.84%。

（三）建设项目用地预审情况

第一季度，郑州市预审建设用地项目总计194件，同比增加181.16%，拟用地总面积2502.9330公顷，面积同比增加441.26%，用地总面积有所增加。预审项目拟占用耕地1254.7380公顷，同比增加402.39%；预审项目中交通运输用地1885.3452公顷，同比增加1038.21%；水利设施用地60.0495公顷；能源用地7.9750公顷，同比增加295.08%；其他用地621.4961公顷，同比增加113.55%。与2017年同期相比，各类用地均有所增加。市本级及各县（市）、区建设项目预审拟用地面积和耕地情况如图1所示。

图1  郑州市2018年第一季度建设项目用地预审情况

（四）建设用地报批情况

第一季度，郑州市上报建设用地（含单独选址项目）总计3批次，去年同期为2批次；总用地面积为107.9784公顷，同比增加83.99%；占用耕地52.3250公顷，同比增加48.16%；其中基本农田0公顷，同比下降100%。

单独选址项目0个，同比下降100%；中牟县上报3批次，用地面积107.9784公顷，其中耕地52.3250公顷，基本农田0公顷；其余县市上报均为0批次。

（五）建设项目用地审批情况

2018年第一季度，全市已经批准的建设用地共计84批次，总面积2360.2950公顷，同比增加591.30%。其中新增建设用地1560.3074公顷，同比增加946.24%；新增建设用地涉及农用地转用面积1507.2694公顷，其中耕地1166.1548公顷，未利用地53.0380公顷，均经省政府批准。

郑州市市本级及各县（市）、区建设用地审批面积情况如图2所示。

图2  郑州市2018年第一季度建设项目审批面积情况

（六）耕地占补平衡情况

2018年第一季度，郑州市完成占补平衡（含单选址项目）80批次，总面积1404.9008公顷，同比增加2999.51%。在完成占补平衡中，自行补充耕地10批次，补充面积133.9872公顷，去年同期为25.0037公顷，同比增加435.87%；易地补充耕地70批次，补充面积1270.9136公顷，同比增加6153.63%。与去年同期相比，占补平衡总面积增加幅度较大。市本级及各县（市）、区占补平衡情况如图3所示。

图3  郑州市2018年第一季度耕地占补平衡情况

（七）土地整治项目情况

2018年第一季度，郑州市土地整治项目立项7个，项目规模300.9564公顷，新增耕地257.2975公顷，总投资13815.6300万元，其中，新密市立项6个，项目规模268.5363公顷，新增耕地233.7392公顷，总投资13589.3900万元；登封市立项1个，项目规模32.4201公顷，新增耕地面积23.5583公顷，项目投资226.2400万元。土地整治项目竣工0个。

（八）土地储备情况

郑州市第一季度新增建设用地征收储备总计16宗，面积212.8634公顷，与去年同期相比增加67.94%，环比增加6.43%；存量建设用地收购储备0宗。

（九）国有建设用地供应情况

2018年第一季度，郑州市国有建设用地供应总量478宗，同比减少3.04%，总面积1168.8881公顷，同比减少12.03%，其中新增建设用地供应1032.0732公顷，占总供地面积的88.30%，与去年同期相比减少13.11%。

从供地类型上看，商服用地147.9391公顷，同比增加14.23%；工矿仓储用地305.4883公顷，同比增加130.70%；住宅用地564.1722公顷，同比减少9.06%；其他用地类型合计151.4477公顷，同比减少66.09%，其中公共管理与公共服务用地81.6231公顷，特殊用地11.1344公顷，交通运输用地58.5352公顷，水域及水利设施用地0.1550公顷。

在住宅用地类型供应中，商品住房中的经济适用房用地4.5434公顷，同比下降54.17%，有较大幅度的降低。

全市各用地类型供应分布如图4所示。

图4  郑州市2018年第一季度各用地类型供应情况

从供地方式看，出让供应262宗，面积1020.4012公顷，占总供地面积的87.30%，其中，协议出让5宗，面积8.3435公顷，占出让总面积的0.82%，招拍挂出让257宗，面积1012.0578公顷，占出让总面积的99.18%；划拨供应216宗，面积148.4868公顷，占供地总面积的12.70%；租赁及其他方式供应为0公顷。如图5所示，土地供应以出让和划拨为主，其中出让的主要方式为招拍挂。

图5  郑州市2018年第一季度各供地方式供应土地面积情况

土地出让总成交价款4208756.7480万元，其中以招拍挂方式取得的成交价款4171078.6545万元，占出让总收入的99.10%，同比增加4.79%。

市本级建设用地供应总量为377.8957公顷，比去年同期降低52.03%，其中新增建设用地面积341.3504公顷，比去年同期降低49.51%；商服用地、住宅用地和其他用地均有不同程度的降低，分别为47.22%、70.53%、81.52%；工矿仓储用地与去年同期相比增加90.62%。

（十）建设用地价格情况

根据城市建设用地价格动态监测，2018年第一季度郑州市综合地价3702元/平方米，同比上涨8.53%；商业用地价格4401元/平方米，同比上涨9.04%；住宅用地价格5102元/平方米，同比上涨8.83%；工业用地价格754元/平方米，同比上涨2.72%。商业用地出让最高价59999.10元/平方米，同比上涨75.44%；住宅用地出让最高价36214.5757元/平方米，同比上涨108.97%；工业用地出让最高价为1424.6451元/平方米，同比上涨82.97%。 

（十一）新增建设用地土地有偿使用费及矿产资源补偿费收入情况

截止3月底，郑州市新增建设用地土地有偿使用费收入共计70609.1184万元，同比上涨124.54%；其中上缴中央财政21182.7355万元，上缴地方财政49426.3829万元。矿产资源补偿费收入总计0万元。市本级新增建设用地有偿使用费收入35236.3264万元，同比上涨945.56%，矿产资源补偿费收入0万元。市本级及各县（市）、区新增建设用地土地有偿使用费及矿产资源收入情况如图6所示。

图6  2018年第一季度全市新增建设用地土地有偿使用费及矿产资源补偿费收入情况

（十二）矿产资源管理工作运行正常

截至2018年3月底，全市共有采矿许可证107个。无新立采矿许可证，注销采矿许可证0个，采矿权出让个数为0。

各县（市）区已有采矿许可证情况如图7所示。

图7  郑州市2018年第一季度已有采矿许可证分布情况

（十三）土地违法案件查处情况

郑州市2018年第一季度共计发现违法用地25件，涉及土地面积36.79公顷，其中耕地1.17公顷；立案25件，涉及土地面积36.79公顷，其中耕地1.17公顷。

（十四）矿产违法案件查处情况

2018年第一季度，全市未发生矿产违法案件，矿产运行秩序良好。

（十五）地质灾害防治情况

2018年第一季度，郑州市未发生大的地质灾害，无人员死亡和经济损失，说明郑州市地质状况相对稳定。

（十六）信访情况

2018年第一季度，郑州市共计收到信访来信3件，与去年同期相比下降82.35%；接待来访9批次39人次，批次同比下降25.00%，人数同比下降42.65%。

从目前来看，来访原因主要是其他事件，涉及6批次7人次，集体访1批次30人次。

二、土地利用与管理态势分析

（一）新增建设用地审批规模同比大幅度增加

从数据来看，郑州市第一季度新增建设用地审批面积1560.3074公顷，同比增长946.24%，新增建设用地中涉及农用地转用面积1507.2694公顷，同比增加973.36%，其中耕地面积1166.1548公顷，同比增加984.80 %。郑州市第一季度，新增建设用地审批面积中，涉及耕地的数量较去年同期有所增加，这表明郑州市在当前和今后一个时期，耕地保护仍然面临着多重压力，形势依然严峻，因此，要增强使命感、责任感和紧迫感，在严守耕地红线的问题上不能有任何闪失。要不断推进节约集约用地，严控增量、盘活存量，提高土地利用效率，努力减少新增建设用地占用耕地。

（二）建设用地供应总规模环比有所下降

本季度，郑州市建设用地就供地总规模而言，新增建设用地供应下降，环比下降14.20%。我市依然以招拍挂的出让方式为主，出让面积有所上升，宗数和成交价款较上一季度均有增加，环比增长率分别为34.55%和73.32%。从供地结构上看，商服用地供应147.9391公顷，环比上升54.36%；工矿仓储用地供应305.4883公顷，环比上升18.75%；住宅用地供应564.013公顷，环比上升52.78%。

（三）实际补充耕地数量环比大幅上升，尚未有竣工的土地整治项目

第一季度，郑州市实际补充耕地面积561.5503公顷，环比上升197.68 %。郑州市第一季度土地整治竣工项目0个。保护耕地与发展经济的矛盾日益凸显，虽然我市在补充耕地方面有所成效，但是我市耕地补充后备资源严重不足，本市辖区内自行占补平衡难以实现，随着国家耕地补充政策的调整，我市建设占用耕地的补充难度越来越大，补充成本越来越高。2018年第一季度，我市没有耕地开垦费收入，易地补充耕地仍然是我市落实耕地占补平衡的主要方式。下一步，进一步加强规划管控和用途管制，强化永久基本农田对城市开发建设的实体边界和刚性约束作用，坚决守住耕地保护红线；加强耕地质量保护和建设，着力提升耕地质量，实现“藏粮于地”。

（四）土地储备有所增加，存量建设用地收购减少

第一季度新增建设用地征收储备16宗，总面积212.8634公顷，环比增长率分别为6.67%和6.43%，存量建设用地收购储备为0宗，环比下降100%。

（五）市本级土地出让金较去年同期大幅下降

第一季度，市本级建设用地出让供应81宗，面积340.1536公顷，新增面积308.9954公顷，与去年同期相比分别下降52.63%、44.14%、39.08%。市本级建设用地出让供应成交价款2129361.0249万元，同比下降37.64%。

（六）土地违法用地查处力度需要进一步加大

同比来看，相较于去年第一季度的0处违法用地，本季度违法用地情况大幅度上升。现阶段的土地违法行为没有得到有效的控制，下阶段我市要扎实做好土地执法检查工作，重点查办擅自改变用途、擅自扩大用地规模、特别是乱占滥用耕地行为，避免违法占地行为态势扩大。

三、当前问题

伴随“十三五”的进行，2018年土地利用管理在转方式、调结构、惠民生等一系列政策指引下，还将面临着难度更大，任务更重的复杂局面。随着郑州市建设国家中心城市，各类用地刚性需求继续增长，用地形势预测依然十分紧张，土地供需矛盾将长期存在。

（一）保护耕地与经济发展的矛盾突出，土地节约集约利用程度有待提高

随着经济社会的逐步发展，我市对耕地资源的需求量将持续增加，耕地后备资源日益匮乏，建设占用耕地的补充难度将越来越大，耕地保护工作面临较大挑战，用地供需矛盾将长期存在并日益突出。一方面，十几年来，郑州市一直快速发展，建设用地需求量大，我市的耕地后备资源快速消耗，建设占用耕地的补充难度很大。另一方面，虽然可以通过跨地区交易耕地占补平衡指标，但是耕地质量较低，无法满足“占优补优”的要求，补充耕地的成本日益增加，对耕地占补平衡工作造成压力。

土地供应紧张、用地矛盾突出看似完全是量的问题，但一定程度上可以说是质的问题。土地节约集约利用程度不高以及土地批而未用现象一直存在，使得土地供应紧张进一步加剧。虽然通过上下多方努力，我市清理存量建设用地专项行动取得了明显成效，土地征收率、供地率较往年有大幅提高，但是我市闲置土地数量有“抬头”的迹象。郑州市全市空闲土地高居河南省第一，单看市本级，闲置土地面积连续四个季度有小幅度的增加，且对闲置土地的处置较为缓慢。

（二）耕地综合整治管理体制和机制问题突出

一是对发改、财政、国土、农业、水利等相关涉农资金缺乏统筹，部门间缺乏合力，造成分头管理、资金分散使用，高标准农田建设难以形成规模效应；二是农用地整理、建设用地整理、未利用地开发与农村村镇建设的衔接缺乏统一规划，难以使土地资源配置得到进一步优化；三是在缺少激励机制的情况下，乡镇、群众开展农村耕地整治的积极性不高。

（三）农村耕地流转散乱，规模化、现代化农业生产无法体现

目前，我市各县（市）区都在积极推进实施承包地“三权”分置，但是进展比较缓慢，大多是“小流转”，是农户自发的、零散的流转，规模小、期限短、成本高、稳定性差，一些村、镇还纠纷频起，而且因为地力没有得到提高，对推进农业供给侧结构性改革的作用不明显。同时，很多农业龙头企业迫切需要大规模流转土地，打造优良的产品原材料基地，但面对改善农业基础设施、提升土地肥力所需要的巨额投资，让他们望而却步，农户和农业龙头企业之间缺乏有效的连接桥梁。

（四）耕地占补平衡矛盾亟待破解

多年来，为保障经济建设发展，我市坚持采取“深度挖潜耕地后备资源”与“省域内易地补充耕地”并举，多途径、多渠道的储备补充耕地指标，确保了连续18年实现耕地占补平衡。但是，经多年开发整理复垦，全市宜耕可用的耕地后备资源已近枯竭。随着郑州国家中心城市和各类交通、能源、水利等重点项目建设，耕地占补平衡指标的刚性需求将居高不下，耕地占补平衡压力巨大。同时县（市）区多头无序易地购买指标，造成相互竞争、占补平衡指标储备不均衡和易地购买指标紧张态势，指标价格逐年飙升，市级重点建设项目耕地占补平衡难以保障。

（五）依法用地意识需进一步加强

目前，有些当事人法制观念、依法用地意识淡薄，违法行为认识不足。随着经济的发展，使用土地作为生产要素的成本变大，加上用地指标相对紧张，一些企业或个人在利益的驱动下，往往选择规避正规土地使用审批渠道的方式使用土地，认为机会收益大于风险成本，从而导致违法。

（六）增减挂钩项目拆旧复垦工作难度较大

城乡建设用地增减挂钩工作是当前和今后有效利用土地资源、统筹城乡发展、缓解建设用地供需矛盾的有效途径。各区在使用的过程中，受到自身条件的约束，存在各种问题，其中比较集中的就是拆旧区复垦难以开展。从2012年至今，市城乡建设用地增减挂钩项目的拆旧复垦工作进展缓慢。部分增减挂钩周转指标已到期的，拆旧区仍未拆除复垦验收，批准下达的周转指标未能及时归还。

四、对策建议

2018年是郑州市建设国家中心城市发展之年，在建设国家中心城市过程中，以新发展理念为引领，以提高发展质量和效益为中心，以推进供给侧结构性改革为主线，全力做好土地资源管理工作，科学保障各类用地需求。

（一）在建设中心城市过程中的的耕地保护对策

郑州市建设国家中心城市和加强耕地保护也并非对立，我们可以通过采取一定措施，以便更好的解决我市耕地保护问题。在耕地质量方面。不断发展农业高科技，提高作物产量，提高耕地利用率。注重配方施肥、科学施肥，减少土壤污染，以利于耕地可持续发展。搞有机农业、生态农业，保护耕地生态环境。其次， 利用经济杠杆，促进耕地保护。利用地租地价杠杆控制耕地的减少。利用金融杠杆，调节资金在各类土地中的投入，从而刺激或抑制某类土地的发展趋势和规模。利用税收杠杆，凭借政权力量，限制非农用地的增加，保护耕地。

（二）建立农村土地信托流转机构

依托省国土资源开发投资中心，督促县（市）区建立农村土地信托流转机构，赋予其土地信托、精准整治、土地流转、规模化经营、抵押担保等功能，使其成为农村耕地综合整治、承包经营权流转、规模化经营的主平台。

（三）加快农村土地信托流转机构运转

土地信托流转机构负责以政府各部门涉农资金作为引导资金，吸纳社会资金投入农村土地整治；负责出资成立专业化土地整治机构，对土地信托的耕地，按照产业规划的用途进行精准整治；负责引进优质新型农业经营主体，对信托并整治过的耕地进行规模化经营；负责适时成立专业化经营公司，开展土地自营业务，降低土地信托后耕地闲置的风险。

（四）建立政府指标统筹使用管理制度

市政府对开展土地整治产生的、其他途径产生的耕地占补平衡指标进行科学管理，通过政府调控、市场配置、适度储备的模式，建立指标统筹使用制度。

（五）科学编制规划、充分发挥总体规划的调控作用，突出规划引领，统筹土地利用格局

充分发挥土地利用总体规划的整体控制和统筹协调功能，做好城市规划、行业规划、产业规划等相关规划与土地利用总体规划的衔接，才可以更好的促进土地的节约与集约利用。首先将土地利用总体规划与交通、水利、城建等各项基础设施专项规划相衔接、相叠加，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件。其次要结合老村庄整治、良田建设工程试点工作，确保耕地保有量、基本农田面积不减少，利用农村建设用地分散、闲置和空间较大的特点，调整用地布局，积极促进村庄合并，合理统筹城乡建设用地。第三要结合产业布局规划，着力调整工业和农业用地的空间布局，引导各类项目向县城经济圈、产业带和特色园区集中。最后要注重长效管控，要严格实施土地利用总体规划，充分发挥规划的引领和管控作用，制定出台相关细则，还要建立土地动态巡查系统，建立“以图管地”的监察模式，提高土地执法监管效率，加强对节约集约用地的监督、检查和执法，保证和促进各项措施真正落到实处。

（六）进一步促进土地节约集约利用

按照省国土厅的总体安排部署，主动创新工作方式方法，认真研究土地政策，在保障支持经济发展的同时，引导建设项目节约集约用地，减少土地闲置浪费。探索建立节约集约评价机制和宅基地腾退补偿机制，进一步盘活农村存量建设用地资源。

1. 在新的社会和经济形势下，全面建设土地节约集约利用的政策和制度环境，切实管好土地增量，盘活土地存量，开发后备资源共享，不断提高土地利用效率和质量。 坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，提高单位土地面积的投入产出水平。 全面推行资源节约集约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本的圆满结合和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制，真正实现由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变。 

2. 利用相应制度和政策处理闲置土地和违法用地。加强全程调控，把好项目关口，加大闲置土地盘活力度。严格把守项目预审与土地供应，提高建设项目审批标准，避免闲置用地的产生。建立项目申报预审制度，提高建设项目用地的“门槛”；对一些投入少、效益低，不符合产业政策的项目要进行否决；严格控制建设项目用地规模，对投资强度、建筑容积率、非生产用地比例不达要求的项目，要相应核减用地面积，促进企业走节约集约用地之路。其次，建立节约集约用地考核制度，坚持“区别对待，有保有压”土地供应政策，按照项目每亩的投入强度进行考核供地，对投资强度达不到要求的项目或固定资产投资低于标准的项目不再单独供地。

（七）加大农村土地开发整理

在当今土地资源越来越紧缺的情况下，要转变观念到存量挖潜上。对布局分散农村居民点，要通过合理规划，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空村”，可以腾出很多土地。要将农村分散零落的耕地进行开发整理，把耕地连成片，在开发整理方向上，要向粮食生产区倾斜，向基本农田保护区倾斜。另外，还要加强对废弃地进行开发整理利用。对从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设破坏的废弃地，兴建水利、修筑铁路公路、建筑取土等废弃地进行开发整理利用。对大量灾毁地、荒地、工矿建设废弃地、废弃宅基地等及时进行科学整治、复垦，重新利用。 要充分利用低效率的、闲置的土地，以实现最大限度的土地的节约与集约利用，从而实现资源的可持续利用。 

（八）健全执法机制，加强土地利用监管，加大土地违法案件查处力度，利用相应制度和政策处理违法土地

强化土地违法预防体系建设，建立健全执法管理长效机制，完善由县国土、纪检监察、建设、公安等部门组成的执法联动机制，持续开展用地情况执法检查，尤其在农村土地执法上，进一步完善严格的巡查制度，明确巡查工作的指导思想，继续坚持“以防为主，查防结合”的方针，加大巡查频度，提高巡查实效，坚持预防与查处并重，监管到一线、发现在初始、解决在萌芽。对一些违法批地、非法占用基本农田、破坏耕地、等重大违法案件，要从重从严查处，并公开处理结果。做到既查处土地违法行为，又查处违法责任人。该退地还耕的坚决退地还耕，该拆除地面建筑物的坚决拆除，该罚款的坚决罚款，该追究责任人责任的必须追究。对农民违法建房行为也要严肃查处，同时要加大力度做好宣传教育工作，力争从源头堵住土地违法行为的再次发生。 强化对重点地区用地行为的监督检查，全面落实动态巡查责任制，强化对农民建房、农村建设用地等违法用地多发领域的监管。

2018年3月29日